В книге исследуется одна из актуальных проблем финансового права — процессуальные нормы бюджетного права. Анализируются причины, обусловившие существование бюджетно-процессуальных норм, выявляются специфические черты процессуальных норм бюджетного права. Исследование предлагает новые способы систематизации бюджетно-процессуальных норм, раскрывает особенности их отдельных групп. Освещен процесс реализации бюджетно-процессуальных норм, его форма и механизм. Книга предназначена для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юрид
ических учебных заведений, государственных и муниципальных служащих. Может быть использована в качестве учебного пособия при изучении отдельных тем курсов «Финансовое право» и «Бюджетное право».
Содержание
Предисловие
Введение
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
§ 1. Обусловленность существования и развития бюджетно-процессуальных норм
§ 2. Источники бюджетно-процессуальных норм
Правовые обычаи
Правовые прецеденты
Нормативные договоры
Нормативные акты
§ 3. Общая характеристика особенностей бюджетно-процессуальных норм
Глава 2. ВИДЫ БЮДЖЕТНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
§ 1. Система бюджетно-процессуальных норм
§ 2. Бюджетно-процессуальные нормы основных процессуальных производств
Особенности бюджетно-процессуальных норм производства по составлению проектов бюджетов
Особенности бюджетно-процессуальных норм производства по рассмотрению и утверждению бюджетов
Особенности бюджетно-процессуальных норм производства по исполнению бюджетов
Особенности бюджетно-процессуальных норм производства по подготовке, рассмотрению и утверждению отчетов
об исполнении бюджетов
§ 3. Бюджетно-процессуальные нормы вспомогательных (производных) процессуальных производств
Особенности бюджетно-процессуальных норм коррекционного производства
Особенности бюджетно-процессуальных норм контрольного производства
Глава 3. РЕАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
§ 1. Бюджетно-процессуальные правоотношения как форма реализации бюджетно-процессуальных норм
Субъекты бюджетно-процессуальных правоотношений
Содержание бюджетно-процессуальных правоотношений
Объекты бюджетно-процессуальных правоотношений
§ 2. Правовой механизм реализации бюджетно-процессуальных норм
БИБЛИОГРАФИЯ
ОТРЫВОК
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ
БЮДЖЕТНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
§ 1. ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ СУЩЕСТВОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
БЮДЖЕТНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
Традиционно теоретические вопросы процессуально-правовых норм рассматриваются теорией государства и права, а также науками гражданского процессуального и уголовно-процессуального права. В то же время существует немало исследований, посвященных процессуальным нормам в непроцессуальных отраслях права. Не является исключением в этом отношении и финансовое право. Проблемы финансово-процессуальных норм неоднократно затрагивались в различных работах.
Особое место в финансовом праве занимают бюджетно-процессуальные нормы. В литературе отмечено, что «деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступает настолько реально и отчетливо, так явно вытекает из характера и роли бюджетного права, что ему следуют (целиком или частично) все, кто пытается классифицировать эти нормы»3. Процессуальные нормы всегда составляли часть бюджетного законодательства. Начало регулирования советского бюджетного процесса было положено Правилами составления, рассмотрения и утверждения смет на январь — июнь 1918 г., утвержденными коллегией Наркомфина РСФСР 28 января 1918 г. Немалое число бюджетно-процессуальных норм появилось и в последующий период. Важным событием стало принятие 30 октября 1959 г. Закона СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик». Статьи с 15 по 27 данного Закона были посвящены регулированию порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета СССР, а также составления и утверждения отчета о его исполнении. Иными слова
ми, они носили процессуальный характер.
В настоящее время наблюдается стремительное развитие бюджетно-процессуального законодательства. В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, в котором содержится достаточно объемная часть, состоящая из 130 статей, регулирующая бюджетный процесс (ч. 3 БК РФ). Для сравнения отметим, что в ранее действовавшем Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», регулированию бюджетного процесса был посвящен раздел, включавший всего пять статей. В развитие процессуальных норм Бюджетного кодекса РФ по отдельным процедурным вопросам издаются подзаконные нормативные акты. Увеличивается количество бюджетно-процессуальных норм в законах субъектов Российской Федерации, а также в нормативных актах муниципальных образований. Безусловно, наличие такого достаточно объемного массива процессуальных правил вызывает необходимость их теоретического рассмотрения. На важность разработки проблем финансово-процессуальных норм, к которым относятся и бюджетно-процессуальные, неоднократно у
казывалось многими учеными.
Как отмечается в литературе, «чтобы понять природу любых процессуальных норм, их отличие от материальных, необходимо, прежде всего, обратиться к истории их зарождения, выяснить те общественные потребности, которые вызвали их к жизни», т. е. нужно выяснить причины, обусловливающие существование и развитие процессуальных норм в бюджетном праве. Как представляется, таких причин несколько. Среди них, на наш взгляд, можно выделить следующие:
1) важная роль бюджета в жизни государства и муниципальных образований;
2) значимость временного фактора для бюджетных отношений;
3) особенности субъектов бюджетного права;
4) отсутствие фактического прообраза (прототипа) бюджетных правоотношений
в общественной жизни;
5) конфликтность бюджетно-правовых отношений;
6) изменение государственно-правового режима в стране;
7) бюджетный кризис.
Рассмотрим подробнее каждую из указанных причин.
1. Бюджет играет важнейшую роль в жизни любого государства и муниципального образования, затрагивая практически все сферы их жизнедеятельности. В бюджете консолидируются средства, необходимые как для содержания государственного аппарата и органов местного самоуправления, так и для финансового обеспечения государственных и муниципальных функций. В литературе указывается, что «бюджетная деятельность государства носит межотраслевой, комплексный и полифункциональный характер».
Особое значение имеет бюджет для экономики государства и других общественно-территориальных образований. Экономисты пришли к выводу, что «вопреки заявлениям монетаристов, абсолютных рыночников, других сторонников безграничного либерализма в хозяйственных делах, в рамках XX в. произошло очевидное усиление роли государства в экономической и финансовой сферах жизни общества». При этом отмечается, что «бюджет — наиболее мощное орудие воздействия государства на рост экономики». Ученые считают, что «бюджет определяет экономическое развитие страны на предстоящий год, а на переломных этапах, таких как время экономических реформ, — даже на более длительное время».
Таким образом, бюджет затрагивает практически все сферы общественной жизни. От того, насколько целесообразно и эффективно используются бюджетные ресурсы, в огромной степени зависит благосостояние всего народа. Такое положение обусловливает стремление законодателя как можно качественнее урегулировать бюджетные отношения. Особая роль здесь принадлежит процессуальным нормам, ибо «существуют многочисленные примеры того, как законодательная непроработанность вопросов, регулирующих бюджетный процесс, и, как следствие, явочным порядком складывающаяся практика его организации, приводят к значительным потерям с точки зрения эффективности».
Важность бюджетно-процессуальных норм была признана в программных документах высших должностных лиц Российской Федерации. В частности, еще в Бюджетном послании Президента РФ на 2000 г. отмечалось, что «более глубокое обоснование приоритетных целей, качественное и количественное описание достигаемых рубежей, определение критериев результативности бюджетной политики потребует совершенствования организации бюджетного процесса». Необходимость обеспечения прозрачности бюджетных процедур называлась в качестве одного из приоритетов бюджетной политики на 2001 г.
2. Следующей причиной существования бюджетно-процессуальных норм является значимость временного фактора для бюджетных отношений. Как известно, бюджет призван служить финансовым планом на определенный период (бюджетный год). Это обстоятельство обусловливает жесткую связанность развития бюджетных отношений определенными временными рамками. Бюджет должен формироваться и исполняться в строго установленные сроки. В финансовой литературе это требование охватывается принципом ежегодности бюджета.
Указанная временная зависимость бюджетных отношений требует четких, заранее установленных вариантов их развития. В этом отношении очень точно выразился М. И. Пискотин, говоря о стадии составления проекта бюджета. Он писал, что здесь особенно важна «тщательно продуманная, научно обоснованная организация работы. Ее значение тем более велико, что составление бюджета всегда проходит в довольно сжатые сроки. В короткое время нужно выполнить, и выполнить качественно, огромный объем работы». На наш взгляд, данную мысль можно использовать для характеристики любых бюджетных отношений, а не только тех, которые имеют место при составлении проекта бюджета. Все без исключения бюджетные отношения требуют своевременной и качественной реализации. Достижение данной цели, безусловно, вызывает необходимость использования процессуальных правил, позволяющих заранее определять оптимальный вариант совершения тех или иных действий. Как отмечается, процессуальные нормы «вносят элементы научной организации труда в деятельность уполном
оченных субъектов, придают наиболее совершенной процедуре общеобязательный характер».
3. Немаловажная причина существования процессуальных норм в бюджетном праве заключается в особенностях субъектного состава соответствующих отношений. Участниками последних могут выступать различные органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в настоящее время общепризнанно, что субъектами отдельных бюджетных прав являются государство и иные общественно-территориальные образования в целом. При этом ученые отмечают, что «государство всегда осуществляет свою организационно-правовую деятельность в определенных процессуальных рамках, с помощью особой процедуры», а для государственных и муниципальных органов «процессуальная форма является, как правило, категорическим условием реализации предоставленной в той или иной сфере компетенции, разрешения многочисленных конкретных дел, составляющих основную массу их практической работы».
Необходимость бюджетно-процессуальных норм связана не только с качественными характеристиками субъектов бюджетных отношений, но и с их значительным количеством. Бюджетная деятельность охватывает практически все органы государственной власти и местного самоуправления, а также множество должностных лиц и других субъектов права. Бюджетно-процессуальные нормы призваны осуществлять координацию их действий, определять оптимальные варианты совершения последних. Применительно к рассмотрению и утверждению бюджетов в литературе указывается, что «без четкой процедуры невозможна совместная плодотворная работа большого числа депутатов». То же самое можно сказать и о деятельности иных участников бюджетного процесса.
Действие вышеназванной причины существования бюджетно-процессуальных норм усиливается необходимостью реализации принципа самостоятельности бюджетов, предполагающего, в частности, право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31 БК РФ). Осуществление указанного права влечет появление значительного числа бюджетно-процессуальных норм на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
4. Одной из причин, обусловливающих существование бюджетно-процессуальных норм, является отсутствие фактического прообраза (прототипа) бюджетных правоотношений в общественной жизни. Следует отметить, что такое положение характерно для всех финансовых правоотношений. В теории финансового права устоялась точка зрения, согласно которой «финансовые отношения (т. е. отношения денежные), составляющие содержание финансовой деятельности государства, не существуют сами по себе, в чистом виде. Будучи обусловлены фактом существования государства, они проявляются не иначе как в формах, определенных государством». Формирование указанных отношений осуществляется посредством финансового права. Ученые отмечают, что «вне правовых отношений финансовая деятельность неосуществима». В связи с этим, необходимым условием возникновения финансовых, в том числе и бюджетных, отношений являются финансово-правовые нормы (материальные и процессуальные).
Как известно, материальные нормы определяют содержание прав и обязанностей субъектов правоотношений и отвечают на вопрос что надо делать для их реализации, нормы процессуальные регулируют порядок реализации указанных прав и обязанностей, отвечая на вопрос как, каким образом названные права и обязанности могут и должны быть реализованы. Учитывая отсутствие в реальной жизни фактического прообраза бюджетных правоотношений, недостаточным было бы издание лишь материальных бюджетно-правовых норм, определяющих что следует делать субъектам таких отношений. Законодателю необходимо посредством бюджетно-процессуальных предписаний создать весь процесс реализации данных прав и обязанностей, оформить его динамику.
Наглядный пример образования финансовых отношений применительно к налоговому праву описан в общетеоретической юридической литературе С. С. Алексеевым. Он пишет, что «налоговые отношения возникают только как правовая связь, в силу которой налогоплательщик обязан уплатить сумму налога, а финансовый орган вправе требовать уплаты налога. В этом случае еще нет фактического (материального) содержания, соответствующего субъективному праву и обязанности». Отсутствие первоначально содержания у данного налогового отношения вынуждает законодателя, издавшего соответствующую материальную норму, не просто регулировать, корректировать последовательность действий по ее реализации, а формировать, создавать указанный порядок. Такая же ситуация имеет место и в бюджетном праве. Закрепив, например, в законе о бюджете обязанность государства по предоставлению финансовых ресурсов из бюджета бюджетным учреждениям, законодатель оказывается вынужденным создавать весь процесс движения этих средств из казны на счет получателей. Этот фин
ансовый поток не существует в реальных общественных отношениях, вне правового регулирования. Поэтому Бюджетным кодексом РФ детально регламентируется (создается) процесс сметно-бюджетного финансирования, который как раз и определяет последовательность действий по передаче бюджетных средств. И делается это с помощью бюджетно-процессуальных норм.
5. Важнейшим обстоятельством, вызывающим к жизни бюджетно-процессуальные нормы, является конфликтность упорядочиваемых ими отношений. В настоящее время не вызывает сомнений положение о том, что «в любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущими, порой непредвиденными расходами на регулирование экономики страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны». В связи с этим различные общественные силы конкурируют между собой, пытаясь обеспечить финансовыми ресурсами удовлетворение именно своих интересов. М. И. Пискотин писал, что «поскольку бюджетные ресурсы всегда ограничены и не могут покрыть всех потребностей, весь процесс бюджетного планирования неизбежно сводится в значительной мере к выбору между конкурирующими потребностями». Именно это обусловливает высокую конфликтность бюджетных отношений. Отметим, что конфликтность характерна для всех финансово-правовых отношений.
Важная роль в устранении указанных конфликтов принадлежит бюджетно-процессуальным нормам. Определяя порядок рассмотрения того или иного вопроса, они способствуют как учету интересов различных социальных групп, так и предупреждению конфронтации между ними. В настоящее время существуют целые исследования, посвященные рассмотрению процедур как средств разрешения парламентских конфликтов. Позитивное влияние бюджетно-правовых процедур отмечено экономистами. Применительно к кризису 1993 г. они пишут, что «усилению конфронтации способствовало несовершенство действовавшей до 1993 г. Конституции. Если бы в ней были четко определены права различных ветвей власти в законодательном процессе, процедуры, регламентирующие этот процесс, а также способы выхода из кризисных ситуаций (таких как, например, неоднократное отклонение Парламентом или отказ Президента подписывать закон о бюджете), то противостояние вряд ли вылилось бы в вооруженный конфликт». В дальнейшем ими отмечено, что «Конституция 1993 г. крайне затруднила приня
тие законодателями популистских бюджетных решений. Процесс законотворчества был введен в режим жесткой процедуры. Решения, касающиеся бюджета, могли приниматься Государственной Думой только при наличии заключения Правительства».
На конфликтность как на причину развития бюджетно-процессуальных норм указывают ученые-финансоведы. Ими отмечено, что «противостояние законодательной и исполнительной власти в бюджетном процессе в период 1992–1993 гг., а также принятие в эти годы явно не реальных законов о бюджете, в которые вносились поправки “с голоса”, привели к необходимости определить основные ориентиры бюджетного процесса на конституционном уровне».
6. Важным стимулом развития бюджетно-процессуальных норм является изменение государственно-правового режима в нашей стране. Переход к демократии стал условием, которое способствовало реальному проявлению других причин существования бюджетно-процессуальных норм. В первую очередь это касается конфликтности бюджетных отношений. В условиях тоталитарного режима существующие в бюджетной сфере противоречия не могли быть доведены до реального конфликта, ибо этатизация политической и экономической жизни подавляла конкуренцию различных общественных сил, связанную с распределением бюджетных ресурсов. Дело в том, что «высокая потенциальная конфликтогенность отношений в сфере финансово-правового регулирования еще не означает реальности политического конфликта. Гарантией реальности проявления и разрешения политического конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая организация российского общества».
Начало строительства демократии в нашей стране создало условия для плюрализма в сфере государственной деятельности, включая бюджетную сферу. Как отмечается, «поскольку демократическое устройство общества предполагает свободное выражение и отстаивание своих интересов всеми членами общества, и законы предоставляют весьма широкую гамму средств борьбы за это, уровень конфликтности при распределении государственных бесплатных средств очень высок». В то же время законодательство не было готово к урегулированию подобных конфликтов, причем в значительной степени из-за неразработанности процессуальных норм. Ученые пишут, что «с началом перестройки первые же попытки приступить к строительству демократического правового механизма упирались в отсутствие правовой технологии, т. е. процедурных правил применения материальных норм». В связи с этим пришлось срочно заниматься разработкой различных бюджетных процедур. Результатом стало стремительное увеличение числа процессуальных норм в бюджетном праве, что было показано в нач
але настоящей работы.
7. Наконец, одной из причин развития процессуальных норм в бюджетном праве стал бюджетный кризис 90-х гг. XX в. Неразработанность бюджетных процедур влекла за собой значительные негативные последствия. Например, в литературе указывается, что «по достаточно достоверным подсчетам А. Ослунда (бывшего консультанта правительства Гайдара), только в течение 1992 г. и только из-за отсутствия упорядоченности механизма подготовки и реализации экономических и бюджетно-налоговых мероприятий российский бюджет потерял сумму доходов, по эквиваленту своему доходящую до 60% ВВП». Бюджетный кризис оказал отрицательное влияние на всю экономическую жизнь страны. Ученые считают, что он явился «стимулятором неплатежей в экономике. Неплатежи иммобилизовали бюджетные средства предприятий, чем лишили страну кратковременного резерва для экономического роста валового продукта». При этом по мнению экономистов «анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы цивилизованных бюдже
тных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса».
Итак, бюджетно-процессуальные нормы всегда занимали определенное место в бюджетном законодательстве. В последнее время наблюдается их развитие. Необходимость существования данных правил связана с несколькими обстоятельствами, среди которых можно выделить важность бюджета в жизни государства и муниципальных образований, значимость временного фактора для бюджетных отношений, особенности их субъектного состава, а также отсутствие фактического прообраза (прототипа) бюджетных правоотношений в общественной жизни и их конфликтность. Названные причины потенциально присущи бюджетным отношениям в любом обществе. Однако полное свое проявление они получают лишь при демократическом государственно-правовом режиме, который, соответственно, выступает стимулятором развития бюджетно-процессуальных норм. Важным фактором совершенствования процессуальных норм в бюджетном праве стал бюджетный кризис 90-х гг. XX в., наглядно показавший значимость бюджетных процедур для экономической жизни всей страны.
§ 2. ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ
В юридической литературе термину «источники права» придаются различные значения. Наиболее распространенным является его понимание в материальном и в формальном (юридическом) смысле. Под материальными источниками права понимаются материальные условия жизни общества. В определенной мере материальные источники бюджетно-процессуальных норм были затронуты при рассмотрении причин их существования и развития.
Юридические (формальные) источники представляют собой форму установления и выражения правовых норм, «тот единственный “резервуар”, в котором пребывают юридические нормы». Настоящий параграф посвящен рассмотрению источников бюджетно-процессуальных норм в юридическом смысле, т. е. здесь будут освещены внешние формы, способы выражения указанных процессуальных правил.
В российской правовой науке выделяются обычно такие источники, как правовой обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием и нормативно-правовой акт. При этом ученые отмечают, что «нормам некоторых отраслей права должна быть свойственна совершенно определенная внешняя форма (тип источников права)». В связи с этим рассмотрим, какие источники наиболее характерны для бюджетно-процессуальных норм, а также какими они обладают особенностями.
Правовые обычаи
Правовой обычай является одной из наиболее древних разновидностей источников права. В литературе обычай определяется как «правило, сложившееся на основе постоянного и единообразного повторения данных фактических отношений». При этом чтобы стать источником права оно должно быть санкционировано государством. Как представляется, правовой обычай не может выступать источником бюджетно-процессуальных норм. По определению обычай возникает лишь в результате многократного повторения определенного поведения людей, т. е. поведение предшествует его становлению. В то же время финансовые отношения (в том числе и бюджетно-процессуальные) не существуют как фактические общественные отношения, а существуют не иначе как в правовой форме, т. е. в виде правоотношений. В связи с этим образование обычаев в сфере бюджетно-процессуального регулирования невозможно.
Правовые прецеденты
Под правовым прецедентом в юридической литературе понимается «такое решение государственного органа, которое принимается за образец (правило) при последующем рассмотрении аналогичных дел». Источником права прецедент традиционно признается в англо-американской системе права. В нашей стране единственным источником норм права, как правило, рассматривался нормативный правовой акт. Применительно к прецедентам ученые указывали, что «ни «судебная практика» как таковая, ни «административная практика» не являются источниками права. Им не является акт, «порождающий право между сторонами». В то же время в литературе высказывалась и противоположная позиция. Так, еще в 1947 г. С. И. Вильнянский отмечал, что «наша судебная практика должна получить признание как один из источников советского права».
Сейчас происходит переосмысление существующих взглядов. Все чаще акты судебных органов (как правило, высших) рассматриваются как источники правовых норм. Причем иногда такая характеристика приписывается достаточно широкому кругу судебных решений. Так, отмечается, что «судебная практика в самых различных проявлениях — и при отмене нормативных актов, и в разъяснениях пленумов, и при прямом применении Конституции, и при разрешении конкретных споров — оказывается источником права». Видимо, данная точка зрения носит несколько крайний характер, ибо здесь в качестве источников правовых норм называются акты судебных органов, которые имеют, скорее, правоприменительный характер, в отдельных случаях с элементами аналогии права и закона. Однако в целом следует признать, что часто высшие судебные инстанции принимают постановления, обладающие признаками источников права.
Проблемы правового прецедента как источника правовых норм затрагивались в финансово-правовой литературе. Здесь высказана позиция о том, что «судебный прецедент как источник финансового права представлен главным образом решениями Конституционного Суда РФ». Данная точка зрения заслуживает поддержки, ибо, во-первых, постановления указанного органа принимаются по результатам рассмотрения конкретных дел и сформулированная в них позиция сохраняет свою силу для будущих решений. А, во-вторых, содержащиеся в постановлениях Конституционного Суда РФ предписания обладают признаками правовых норм. Они исходят от государства (постановления Конституционного Суда выносятся именем Российской Федерации), являются общеобязательными (ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ») и т. д. Ученые отмечают, что «в решениях Конституционного Суда РФ, как правило, формулируются критерии нового законодательного регулирования, по существу, конструируются “модели” новых правовых норм». При этом определенной проблемой является отыскание самой правовой нормы в рассматриваемом источнике. В литературе общепризнанно, что обязательно в прецеденте не все решение, а только «сердцевина» дела, суть правовой позиции судьи, на основе которой он выносит решение или приговор. Применительно к традиционной структуре постановлений судебных органов частью, содержащей правовые нормы, является мотивировочная или описательно-мотивировочная.
Отметим, что до настоящего времени постановления Конституционного Суда РФ не использовались как источник бюджетно-процессуальных норм. Это связано, видимо, с отсутствием обращений в данный судебный орган по соответствующим вопросам. В то же время примеры налогово-процессуальных норм, закрепленных в постановлениях Конституционного Суда РФ, имеются. Так, в абз. 3 п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ № 20-П содержится правило, согласно которому в случае обжалования решения о взыскании штрафа с юридического лица, взыскание штрафа не может производиться в бесспорном порядке, а должно быть приостановлено до вынесения судом решения по жалобе налогоплательщика. Данная норма предусматривает процессуальную обязанность налогового органа приостановить бесспорное списание и, соответственно, процессуальное право налогоплательщика требовать указанного приостановления. Безусловно, подобные нормы могут формулироваться в постановлениях Конституционного Суда РФ и применительно к бюджетному процессу.
Таким образом, источником бюджетно-процессуальных норм следует признать правовой прецедент в виде постановлений Конституционного Суда РФ.
Необходимо отметить, что при рассмотрении правового прецедента как источника, в юридической науке традиционно упоминаются постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Предписания указанных актов также обладают некоторыми чертами правовых норм (общий характер, обязательность). Однако условия принятия постановлений Пленумов не позволяют относить их к судебным прецедентам. Прецеденты по определению могут возникать лишь при рассмотрении конкретных дел. Постановления же представляют собой обобщение, анализ судебной практики. Этот факт был отмечен в литературе. Таким образом, постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не могут рассматриваться в качестве судебных прецедентов. Их природа требует особого изучения.
Нормативные договоры
В последнее время все чаще в качестве источников права (в том числе и финансового) стали называться нормативные договоры. Нормативный договор определяется в литературе как «договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения»; это «совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов Правотворчества, направленных на установление правовых норм». Использование данного источника права обусловливается характером ситуации, подлежащей правовому регулированию. Так, например, применительно к административному праву в литературе отмечается, что «необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным».
В финансово-правовой литературе в качестве источника финансово-правовых норм указываются международные договоры Российской Федерации (которые преимущественно касаются налогообложения), договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Важную роль играют нормативные договоры для бюджетно-правового регулирования. Как отмечают ученые, «бюджетно-правовой механизм регулирования внутрифедеральных отношений в последнее время значительно расширился именно за счет заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, причем не только “по вертикали” (с Российской Федерацией), но и “по горизонтали” (между субъектами Федерации)». Бюджетно-процессуальные нормы, содержащиеся в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, носят, как правило, компетенционный характер. Они закрепляют общие полномочия в сфере бюджетного процесса. Так, например, п. «г» ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) относит к ведению органов государственной власти Республики Саха (Якутия) формирование и исполнение республиканского бюджета. Подобная норма содержится и в ст. 1 Договора между
Российской Федерацией и Республикой Коми. В отдельных случаях процессуальные нормы договоров предусматривают более детальные (конкретные) предписания. Например, ст. 12 Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Амурской области» гласит, что финансирование федеральных расходов на территории Амурской области может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства по Амурской области в установленном порядке в соответствии с отдельными соглашениями, в том числе за счет налоговых и иных платежей, взимаемых на территории Амурской области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет.
По поводу существования двусторонних договоров федерального центра и субъектов Федерации существуют различные точки зрения. По мнению Н. И. Химичевой, «видимо, не следует сразу отказываться от такой практики, но в дальнейшем она, очевидно, отпадет». При этом ученые предостерегают, что пользоваться бюджетными договорами «нужно крайне осторожно, так как их слабая регламентация способна, при неблагоприятном развитии событий, нанести серьезный ущерб как бюджетной системе, так и Федерации в целом». Т. В. Конюхова отмечает, что «соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно, при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией, они отомрут». Необходимость отказа от подписания двусторонних соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам межбюджетных отношений закреплена в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
Отметим, что в последнее время идет процесс прекращения действия многих ранее заключенных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. При этом, пока указанные договоры существуют, в любом случае должно учитываться и соблюдаться положение п. 2 ст. 132 БК РФ, согласно которому соглашения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации и другие положения, установленные Кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются
Встречаются случаи, когда бюджетно-процессуальные нормы включаются в договоры, заключаемые между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно назвать положения Договора о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 2 ноября 1995 г. Суть данного договора сводилась к закреплению за Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом части налогов и платежей, уплачиваемых АО «Норильский никель» (ст. 1 Договора). При этом ст. 2 Договора гласила, что перечисление указанных средств осуществляется плательщиком непосредственно Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу. Данная норма носила бюджетно-процессуальный характер, ибо регулировала отношения, связанные с исполнением бюджета Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа по доходам.
Процессуальные нормы бюджетного права. / А. Пауль - СПб: Питер, 2000. - 208 с.
|